Позиция на БАПН подготвена за объждане на тема: “Мажоритарна избирателна система с абсолютно мнозинство в два тура”

Comments Off 117

ПОЗИЦИЯ

на

Българската асоциация по политически науки

Подготвена за обществено обсъждане на тема: „Мажоритарна избирателна система с абсолютно мнозинство в два тура“,

 Правна комисия на 43 Народно събрание, 29 ноември 2016 г.

 

На 6 ноември 2016 година българските граждани взеха участие в референдум, който постави на обсъждане съществени въпроси относно избирателната система, участието в избори и референдуми и правилата за предоставяне на държавна субсидия на политическите партии. Избирателите изразиха недвусмислено своята готовност да търсят отговорност и отчетност от институциите и да настояват за избор на политици, които работят в техен интерес.

Считаме за свой професионален и граждански дълг да се включим в дискусията за промени в изборното законодателство и да допринесем за безпристрастното обсъждане на правила, които създават гаранции исканията на гражданите за повече отчетност и отговорност в политиката да бъдат реализирани, както и гражданите да не бъдат подведени. Водени от желанието да допринесем за добре информирана и аргументирана дискусия в Народното събрание, предлагаме нашата позиция относно предложението за въвеждане на мажоритарна избирателна система в два тура с абсолютно мнозинство.

Като членове на общност с експертиза в тази област нееднократно сме настоявали за създаването на условия, които утвърждават демократичните ценности и водят до развитие на политическия ни живот. Многократно наши членове са се застъпвали за осъществяването на реформи в обществен интерес, в това число за извършването на промени в избирателната система и функционирането на политическите партии. Резултатите от проведения референдум потвърждават адекватността на тези позиции. Призоваваме народните представители в 43 Народно събрание да проявят отговорност и да проведат дискусия по предложението за въвеждане на нова избирателна система. Отговорният подход при извършването на промени в изборното законодателство предполага спокойна и задълбочена дискусия по темата. Необходимо е търсене на решения, които отговарят на констатираните проблеми и на обществените очаквания,  като същевременно не създават прекомерни рискове от сътресения в държавното управление.

Според нас е необходимо в този процес да се произнесат широк кръг от специалисти в областите, предмет на допитването – юристи, политолози, социолози, математици. Припомняме и изискването на Закона за нормативните актове за предварителна експертна оценка относно последиците от законодателните предложения. Наред с това напомняме, че отговорният и демократичен подход изисква както отчитане мнението на 2 509 864 граждани, подкрепили обсъжданото предложение, така и на останалите 4 355 221 граждани, които не са го подкрепили.

Във връзка с предложението за въвеждане на мажоритарна избирателна система в два тура с абсолютно мнозинство е наложително да се обсъдят дефицитите, констатирани в практиката на страните, които прилагат такива правила, както и потенциалните рискове, които могат да се проявят при прилагането на тази система у нас. Сред тях следва да се изтъкнат следните:

1. МЕЖДУНАРОДНИЯТ ОПИТ: РАЗВИТИ ДЕМОКРАТИЧНИ ДЪРЖАВИ НЕ ИЗПОЛЗВАТ ПРЕДЛОЖЕНАТА ИЗБИРАТЕЛНА СИСТЕМА ЗА ИЗБОР НА ПАРЛАМЕНТ. УТВЪРДЕНИТЕ ДЕМОКРАЦИИ НАПОСЛЕДЪК НЕ ЗАМЕНЯТ ПРОПОРЦИОНАЛНИТЕ СИ СИСТЕМИ С ЧИСТО МАЖОРИТАРНИ

Такава система за парламентарни избори действа в момента едва в няколко държави от Централна Азия и Африка, които само номинално са демокрации. Често споменаваната от инициаторите на референдума Франция използва мажоритарна система за избор на Национално събрание в два тура без изискване за абсолютно мнозинство. Въпреки достойнствата на чисто мажоритарните системи (като по-лесното формиране на мнозинства и еднопартийни кабинети, често с подкрепата на 35-37% от гласувалите на парламентарните избори), те водят до изкривявания в представителността, които отказват демократичните държави от използването на чисто мажоритарни избирателни системи. Обратно – някои демокрации с чисто пропорционални системи преминават към смесени системи с цел подобряване ефективността на политическите си институции. В последните две десетилетия електоралните реформи в установените демокрации неизменно са достигали до смесени избирателни системи. Такива са правени в Япония, Нова Зеландия, Италия или Шотландия.

Няма нито един пример в последните двадесетина години, в който пропорционална избирателна система да е заменяна с мажоритарна. По-скоро може да се твърди, че съществува тенденция за преминаване от мажоритарни формули към смесени, за да се коригират изкривяванията на мажоритарния принцип на представителство. В исторически план мажоритарните системи предхождат пропорционалните системи, като последните са създадени именно с цел осигуряване на по-широка представителност – да не предполагат непредставеност на значими групи в парламента.

2. ОСНОВЕН НЕДОСТАТЪК: НАМАЛЕНА ПРЕДСТАВИТЕЛНОСТ НА ПАРЛАМЕНТА

Предложената система предлага „абсолютни” бариери пред представителството – тя изисква абсолютно мнозинство в едномандатни райони на първи или втори тур. Водещият принцип в нея е представителност на местните общности. Ако системата бъде приложена у нас, повечето общини със среден брой население ще могат да избират свой народен представител по начин, сходен с избора на кмет на общината.

Противно на очакванията на гражданите, обаче, подобна регионализация на политическото представителство би имала преобладаващо негативни последствия, включително и противоречащи на закрепения в Конституцията унитарeн характер на държавата. В момента действащите пропорционални формули с многомандатни избирателни райони дават възможности за представяне на интересите на значими групи избиратели. Мажоритарните правила по принцип не предполагат такова широко представителство, а в предложения вариант изначално го изключват.

Предложената система може да доведе до избор на народен представител с гласовете на ¼ от избирателите и до непредставеност на останалите ¾ от избирателите в даден избирателен район. В числова стойност (съобразно традиционната избирателна активност, общия брой на избирателите и броя на народните представители) тя може да доведе до представителство в парламента на 7-8 хиляди избиратели и непредставеност на 22-23 хиляди избиратели в 30-хиляден избирателен район.

3. НЕОБОСНОВАНО РЕДУЦИРАНЕ НА ПОЛИТИЧЕСКИЯ ПЛУРАЛИЗЪМ

Като de facto инструмент за ограничаване на възможностите за политическо представителство на българските избиратели във върховния представителен орган на страната, предложената система създава напрежение с основополагащ принцип на демократичното общество, какъвто е принципът на политическия плурализъм, определен в чл. 11 от Конституцията на Република България. Тази система ще сведе основните партии, представени в Народното събрание до три, като ще подмени останалите с независими местни депутати.

Съчетана с идеята за ограничаване на държавната субсидия до символичния 1 лв. за получен глас, предложената система създава условия за ерозиране на принципа на политически плурализъм и публичния контрол в политическия живот.

4. ПРОБЛЕМИ С ОПРЕДЕЛЯНЕ ГРАНИЦИТЕ НА ИЗБИРАТЕЛНИТЕ РАЙОНИ. РИСК ОТ БЛОКИРАНЕ НА ДЕМОКРАТИЧНИЯ ПРОЦЕС

Определянето на границите на едномандатните избирателни райони би бил един от въпросите, които ще провокират съществено политическо напрежение. Опитът от столетната практика в утвърдени демократични държави като Великобритания и САЩ е доказал, че тази дейност създава условия за допълнителни изкривявания на представителността и за нередности (въпреки ефективно функциониращите съдебна система и политически неутрална администрация). Като се вземе предвид, че шансовете за успех на партиите пряко зависят от това къде са прокарани границите на районите, битката за тях би била ожесточена и съществува малка вероятност от безпристрастен резултат. Определянето границите на едномандатните райони у нас вероятно ще се извършва от администрация, която е пряко подчинена на управляващите. Доколкото доверието на гражданите и в съдебната система не е по-високо от това в специализираната администрация, дори едно евентуално възлагане на тази задача на съдебната система не би разрешило проблема със съмненията в пристрастност на процеса и в постигнатия резултат.

Ожесточеността на споровете при очертаване на границите на районите само ще се засили при отчитане резултатите от изборите. Доколкото спечелването на мандат често ще зависи от малко предимство на гласовете в съответния район, можем да очакваме голям брой дела за оспорване на резултатите. Това е много тревожен очакван ефект, като се вземе предвид, че основно предимство на демократичните избори е мирното предаване на властта на спечелилите. При съдебно оспорване на резултати, което хипотетично може да засегне всичките 240 едномандатни района, е възможно и блокиране на демократичния процес.

Отделен въпрос възниква в случаите, когато народен представител бъде избран за министър и се наложи организирането на частични избори, които хипотетично могат да доведат до промяна в мнозинството, което е излъчило и подкрепя току-що избрано правителство.

5. РИСКОВЕ ПРИ АДМИНИСТРИРАНЕТО НА ПРОЦЕСА

Съществуват два проблема, които могат да окажат негативно влияние върху администрирането на процеса: 1) състоянието на избирателните списъци, което не позволява надеждно администриране на изборния ден; и 2) капацитетът на публичната администрация, която не разполага с надеждни инструменти за ограничаване на политическото влияние върху дейността й.

Въвеждането на предложената избирателна система ще даде нови мащаби на проблема с изборния туризъм – феномен, който се наблюдава непрекъснато при провеждането на местни избори и който бе констатиран за последно при парламентарните избори през 2009 година, когато бяха създадени 31 едномандатни избирателни района. В настоящия момент този проблем е овладян преди всичко поради факта, че броят на мандатите за партиите се разпределя по пропорционален принцип от национален масив с милиони гласове, подадени за партиите и коалициите.

6. УЛЕСНЕНО КУПУВАНЕ НА ГЛАСОВЕ И РАЗРАСТВАНЕ НА КОНТРОЛИРАНИЯ ВОТ

Един от най-сериозните проблеми в изборния процес в страната е свързан с купуването на гласове и оказването на натиск върху избирателите. Техният мащаб и изразни форми оказват сериозно ерозиращо въздействие върху изборния процес. Въпреки това, докато мандатите се разпределят пропорционално между националните масиви от стотици/милиони гласове, все още можем да вярваме, че злоупотребите с активното избирателно право не са решаващи за изборните резултати.

При въвеждането на малки едномандатни избирателни райони, където често стотина гласа ще са решаващи за изборните резултати, очакваме всички познати форми на изборни измами да са системно определящи изборните резултати. Подобна избирателна система би увеличила корупционния натиск: би засилила интереса към купуването на гласове и контролирания вот, като влиянието на тези злоупотреби върху изборните резултати би се увеличило. Като цяло това ще даде огромни предимства на бизнес групи със силно влияние на местно или централно ниво, които ще могат по-лесно да изпращат пряко свои представители в парламента. Основателни са и опасенията, че разпадът на регионални и локални структури и общности вследствие на демографска, икономическа и институционална криза, може да постави избора на депутати в едномандатни райони пряко в ръцете и на локалната организирана престъпност, контролираща територията в един квази-феодален модел на господствo.

7. НАРУШАВАНЕ НА МЕЖДУНАРОДНИ СТАНДАРТИ ОТНОСНО СРОКОВЕТЕ ЗА ПРОМЕНИ В ИЗБОРНОТО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО

Изборният процес и законодателство в България са предмет на наблюдение от Венецианската комисия към Съвета на Европа и Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа. Една от неотменните препоръки към страната е фокусирана върху необходимостта от спазване на международните стандарти за промени в изборното законодателство. Два  от тях са: 1) извършването на промени в разумен (1-годишен) период преди провеждането на избори, който гарантира предвидимост на условията и равен шанс за всички участници; и 2) промените да бъдат извършени в спокойна обстановка, и с достатъчна степен на съгласие на всички страни в процеса, т.е. законотворците да не се облагодетелстват пряко, като чрез нормите предопределят изхода от предстоящите избори. Не съществува рационална причина да се извършва радикална промяна в избирателната система „по спешност”, както и да се създават спорни правила, които биха довели до нестабилност и неопределеност на основни характеристики на изборния процес.

 

В заключение, потвърждаваме нашата готовност да продължим участието си в дискусията по промените в изборното законодателство. Надяваме се, че народните представители ще подходят с отговорност към този процес и че всички заинтересовани страни ще се придържат към конструктивен диалог, от който нашето общество има нужда. Убедени сме, че при обсъждането на тези въпроси всички трябва да се ръководим от Конституцията на Република България, която в чл. 1 (3) гласи: „Никоя част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност не може да си присвоява осъществяването на народния суверенитет.“

 

София, 28 ноември 2016 година

 

Българска асоциация по политически науки

 

Контакти

Телефон: 02 ххххххх
E-mail: office@bpsa-bg.org